A carga tributária brasileira e sua distribuição (II)

O crescimento extraordinário da carga tributária nacional, passando de 14% em 1947 para 35% em 2010, verificou-se em todas as esferas de governo. A tabela no final apresenta a receita disponível das três esferas, onde constam todas as transferências decorrentes da repartição constitucional de tributos. Nesse rol, estão incluídos a partilha do salário-educação e a redistribuição do Fundef/Fundeb, mas não inclui as relativas aos SUS, à merenda escolar e aos convênios.

No auge da centralização financeira em 1980, o governo federal dispunha de quase 70% da receita tributária disponível, participação essa que era de 60% em 1960. O movimento de centralização começou a ser revertido na metade da década de 1980, devido a grande clamor político, tendo sido aprofundada a desconcentração com a Constituição de 1988 (Afonso, José Roberto, .Araújo, Erika Amorim e Khair, Amir. Carga tributária e impacto sobre o crescimento,Julho/ 2005).

O Imposto de Renda e o IPI, cujo percentual de transferência era de 20% em 1980, passou para 47% e 57%, respectivamente, percentuais esses que foram aumentados em um ponto por emenda constitucional em 2007. Com isso foram formados, principalmente, o Fundo de Participação dos Estados (FPE) e o Fundo de Participação dos Municípios (FPM).

Posteriormente, no final da década de 1990 e na de 2000 ocorreram dois fenômenos com reflexos na carga tributária. Inicialmente, pela necessidade de formação de superávit primário, foram criadas contribuições ou majoradas alíquotas não compartilhadas, que em alguns exercícios superaram a arrecadação de impostos. Se isso não contribuiu para o aumento das transferências, o crescimento da receita de impostos foi altamente positivo nesse sentido. Eles cresceram próximo a 6% reais entre 1997-2009. Nesse período, as transferências as estados e municípios passaram de 2,66% para 4,06% do PIB, segundo a STN.

Ao contrário do que é divulgado continuamente, foi a esfera municipal a que mais aumentou a participação, embora ela tenha a menor fatia na receita disponível. O crescimento da esfera municipal foi contínuo. Em 1960 os municípios detinham 6,3% da receita disponível, passando a atingir 10,7% com a Constituição de 1988, alcançando 18,3% em 2010. O crescimento se verificou tanto nas receitas próprias como nas de transferências.

Essa expansão não quer dizer necessariamente que é suficiente, pois tudo vai depender das atribuições estabelecidas no pacto federativo. Aliás, os municípios se queixam que estão sobrecarregados de atribuições, já que atendem prioritariamente o ensino fundamental onde têm que aplicar 25% da receita líquida de impostos e transferências, e a saúde, onde geralmente aplicam mais que os 15% determinados pela Constituição Federal, principalmente porque os estados cumprem a metade (ou nem isso) dos 12% a que estão obrigados. Além disso, as pessoas vivem é no município, para onde são canalizadas a maiorias das reivindicações.

Os estados, por seu turno, embora com grande expansão entre 1980 e 1988, quando passaram de 22,4% para 26,8% da receita disponível, perderam participação, ao atingirem 24,7% em 2010, embora tenham aumentado sua participação no PIB, de 6% para 8,7% entre 1988 e 2010. A situação financeira dos estados, de um modo geral, não é satisfatória, tendo como encargos mais expressivos a previdência dos servidores, o serviço da dívida, além da folha de pessoal como um todo.

A União, embora tenha perdido participação entre 1988 e 2000, daí em diante aumentou sua parcela no total e seu percentual no PIB, pois passou de 17% para 20% em 2010.
O maior problema da União é que com toda essa participação, consegue investir 1% do PIB (ou até menos) e pagar em torno da metade dos juros da dívida pública. Por exemplo, entre 2003 e 2010, período de grande crescimento da arrecadação, o resultado primário formado foi de 2,2% do PIB e os juros devidos foram 4,6%, sendo a parcela não paga acumulada ao saldo devedor da dívida.

Por tudo isso, embora necessária uma reforma tributária, são se vê nela a solução esperada, porque todos as esferas querem mais recursos e a carga tributária parece ter chegado no seu limite ou até ultrapassado.