O dilema das finanças municipais
Os municípios, na sua maioria, passam por dificuldades financeiras, cuja causa é atribuída à concentração das receitas na União (o que está certo) e pela redução de sua participação na carga tributária nacional (o que não é exato). As causas dessa difícil situação financeira são tratadas mais adiante.
A carga tributária nacional, passou de 17,4% do PIB em 1960 para 35% em 2010, conforme se verifica na tabela no final. No rol das receitas estão incluídos a partilha do salário-educação e a redistribuição do Fundef/Fundeb, mas não inclui as relativas aos SUS, à merenda escolar e aos convênios.
Nesse período, a arrecadação própria dos municípios passou de 0,8% do PIB para 2,12%, com uma participação no total nacional de 1,1% para 6,42%. Incluindo as transferências da União e dos estados, a participação dos Municípios passou de 6,6% para 18,3%, tendo quase triplicado, embora o número deles tenha passado de 2.765 em 1980 para 5.565 em 2010, mais do que o dobro. Os Estados, por seu turno, foram os que mais perderam, ao passarem de 34% do PIB em 1960 para para 24,7% em 2010.
As dificuldades dos Municípios decorrem, basicamente, de dois fatores. Pelo lado da receita, a dependência das transferências, especialmente as federais, onde o Fundo de Participação dos Municípios – FPM representa para os pequenos municípios até 90% de sua receita total, representando para a metade dos municípios do RS mais de 50%, em média, de sua arrecadação.
O FPM tem como fonte o Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI e o Imposto de Renda, sobre os quais o governo federal concede desonerações, como instrumento de política econômica. Em veículos as isenções ou reduções do IPI provocaram queda na arrecadação de 41,5% de janeiro a setembro de 2012 sobre igual período ano anterior. O mesmo acontece com a chamada CIDE combustíveis, onde há participação dos municípios, cuja queda de arrecadação entre janeiro e agosto do corrente ano foi de quase 63% em relação a igual período do exercício anterior.
Os municípios maiores, com mais base econômica, sofrem mais os efeitos da queda do ritmo de crescimento do ICMS, do qual participam em ¼ da arrecadação.
Talvez a maior causa da crise dos municípios esteja no lado da despesa, com a constante criação em Brasília de obrigações, sem levar em conta a peculiaridades locais. Além da educação básica, na saúde deve ser aplicado 15% da receita de impostos e transferências, percentual esse que na prática é muito maior, porque recai nos municípios a omissão dos estados que aplicam menos da metade dos 12% que lhes são atribuídos pela mesma legislação.
Como a população está mais próxima das administrações municipais, é lá que chegam todas as demandas por serviços públicos. Além do ensino fundamental que cabe prioritariamente aos municípios, caberá a eles o atendimento progressivo até 2016 de toda a demanda por pré-escola. Some-se a isso, sem discutir o mérito, o piso nacional do magistério e o cumprimento da lei de resíduos sólidos, em que há promessa de ajuda da União, mas que envolverá recursos próprios.
Neste ano, em função da queda da arrecadação, os prefeitos terão grande dificuldade para fechar suas contas, porque a lei de reponsabilidade fiscal estabelece que nos últimos oito meses antes de terminar o mandato, só podem ser realizadas despesas que puderem ser pagas dentro do exercício e, se isso não for possível, deverão deixar disponibilidade financeira para tal. Esse dispositivo, em muito boa hora, veio sanear a prática anteriormente existente de deixar despesa para o sucessor pagar, inviabilizando as futuras administrações. Mas criou-se mais uma dificuldade para os administradores.
A lição que fica disso tudo é que o governo federal, incluindo o Congresso Nacional, ao editarem leis, não podem virar as costas para os demais entes federados, que dispõem geralmente de orçamentos apertados para o desempenho de suas atribuições. Ainda bem que o governo federal manifestou disposição de ajudar os Municípios no encerramento de mandato dos atuais prefeitos.
