Atualmente, há uma quase certeza de que o Arcabouço só se viabiliza com aumento de receita. Neste texto, entretanto, pretendo demonstrar que sem contenção de despesa, não há como acabar com o déficit, porque o aumento de receita seria numa dimensão difícil de suportar, para não dizer impossível, diante do montante compartilhado e vinculado do principal tributo federal, o Imposto de Renda.

Mas pelo que se observa, a despesa além de não ser contida, houve muitas decisões tendentes a aumentá-la, conforme descrito no texto.

1 – Impossibilidade de segurar a despesa em 70% da receita
Porque essa impossibilidade? Porque os gastos primários (que excluem os juros), entre 1991 e 2016 (quando da implantação do teto de gastos) cresceram, em média, 0,4 ponto percentual ao ano acima da variação do PIB. Então, como de uma hora para outra, vão passar a crescer somente 70% do crescimento da receita (um proxy da variação do PIB), ainda mais depois da criação de tantas despesas novas e de mais 14 ministérios?   A criação de ministérios, mesmo que seja uma redistribuição de funções, sempre cria despesas adicionais.

O Gráfico 1 ilustra esse crescimento da razão despesa/PIB. Precisa ser destacado que, mesmo nos períodos de alto crescimento do PIB, a curva subiu, o que significa que sempre houve aumentos reais de despesa.

2 – A dificuldade para o crescimento da despesa entre 0,6 e 2,5%
Podemos provar isso, tomando por hipótese um crescimento do PIB de 2%, que foi o crescimento médio do Brasil nos últimos 20 anos. Como o Presidente quer conceder o mesmo percentual de aumento real ao salário-mínimo, esse é o reajuste considerado neste texto. Por ser a variação de dois anos antes, o percentual de 2023 é maior, mas desconsideramos esse fato.  

Segundo o economista Fabio Giambiagi, em artigo publicado no Estadão de 11/8/2023, p. B8, a cada R$ 1,00 de aumento do salário-mínimo, a despesa real com aposentadorias e LOAS cresce 0,48. Para um crescimento de 2% no PIB, o reflexo será de 0,96%. Não é difícil de entender esse fato, porque o número de beneficiários do INSS que recebem o salário-mínimo eram em março corrente 24.754.537 (Quadro final).

Tomando essa variação em conjunto com o crescimento vegetativo dos beneficiários do INSS por um valor menor que o real (2,5%), tem-se 1,0096 x 1,025 = 1,0345, que corresponde a um crescimento de 3,5% para a metade da despesa, o que representa um reflexo para o total da despesa de  1,75%.

Os servidores, tendo a despesa correspondendo a 18% do total da despesa líquida do Governo Central, com um reajuste real de 2% e crescimento vegetativo de 2%, produzem um crescimento na despesa de 0,73%, conforme cálculo do Quadro no final. Tudo somado são, aproximadamente, 2,5%.

Além desses itens, existem outros, como a complementação crescente do Fundeb até 2026, aumento dos investimentos, entre outras despesas, que farão com que esse acréscimo passe de 2,5%, a menos que a política de aumentos reais seja sustada. Mesmo que alguns itens venham a ser retirados deste cálculo, continuarão influindo no cálculo do resultado primário, que é o que interessa.

3 – Porque só o aumento de receita não é solução
O problema do aumento de receita é que terá que ser feito com aumento de impostos e o principal imposto federal é o Imposto de Renda, em que 50% dele mais o IPI, são compartilhados, assim:

Além disso, os mesmos impostos compõem a Receita Líquida de Imposto e Transferências, em que 18% são vinculados à Manutenção e Desenvolvimento do Ensino – MDE [1].

No caso, essa incidência é sobre o saldo restante de 50%, portanto 9% do valor bruto dos tributos. Com isso, restam no final 41% do valor bruto arrecadado. Em sendo assim, para cobrir um déficit de 100, precisam ser arrecadados 244 (100/0,41), portanto 2,44 vezes mais. Pode essa arrecadação ser como contribuições destinadas à Seguridade Social, que apresenta grande déficit, e não são compartilhadas. Mas a maior possibilidade é através do Imposto de Renda.

4 – Receita necessária para eliminação do provável déficit
Segundo o próprio governo, o déficit primário previsto para este ano é de R$ 145,4 bilhões. Para cobrir esse déficit com recursos do Imposto de Renda seriam necessários um acréscimo de arrecadação de R$ 354,6 bilhões, próximo a 3,5% do PIB. E isso não é só, porque há necessidade de formar superávit primário, talvez dessa mesma dimensão para estabilizar a razão dívida/PIB.

É claro que isso não seria feito por governo nenhum num ano, nem em cinco anos ou mais. O cálculo é somente para dar uma dimensão da necessidade de financiamento que o País tem. E também da impossibilidade de enfrentar os déficits só com aumento de impostos.

[1] A vinculação para a Saúde sai dos recursos da Seguridade Social, de que faz parte.

 Os estados passaram de um déficit de R$ 168 milhões em 2019 para um superávit de R$ 36 bilhões em 2020 e R$ 46 bilhões em 2021. Em 2020, a queda da receita foi substituída pelo aumento das transferências federais, que caíram em 2021, quando as receitas próprias aumentaram 26% nominais (16,3% reais). A receita corrente líquida efetiva (RCLe) [1] dos estados cresceu em média 18,6% (9,5% reais) em 2021. Os três estados em pior situação financeira até então foram destaques nesse desempenho:    Rio de Janeiro com 37,3% (26,8% reais), ocupou o primeiro lugar no País; Minas Gerais, com 18,2% (9,2% reais); e Rio Grande do Sul, com 17,1% (8,2% reais), com o 10° e 12° lugares, respectivamente.

Esse aumento de receita, em 2020 teve como causa a ajuda federal e, em 2021, o aumento nos preços por atacado, a inflação de um modo geral, o aumento nominal do PIB, de 16,2%, e a ajuda emergencial em favor de um contingente grande e com alta propensão a consumir, entre outros.

Pelo lado da despesa, as causas foram o congelamento da folha de pagamento imposto pela Lei Federal n° 173/2020; a suspensão do pagamento da dívida com a União em 2020 e a possibilidade de renegociação das dívidas com credores multilaterais; e as reformas da previdência e administrativa com a modificação nos quadros de pessoal e a extinção das vantagens funcionais baseadas no tempo de serviço, que será o principal fator de ajuste de agora em diante. Isso foi feito no RS e, talvez, em muitos outros estados.

Todas essas mudanças provocaram modificações, como:

Grande resultado primário na ordem de 124,1 bilhões, ou 10,2% da RCLe.

Aumento da capacidade de investimentos, com uma margem de R$115 bilhões ou 12,9% da RCLe e investimentos de R$ 95,5 bilhões (10,3% da RCLe)

Queda real da folha, que variou de 19,5% a 0,4% nos estados, ficando o Rio Grande do Sul em segundo lugar, com 10,6%. Sobre a RCLe, a redução média foi de 8,7 pontos percentuais.  O Estado do RS e RJ reduziram 14,7 pontos percentuais cada, e MG, 12,1. O que reduziu mais foi Piauí, com 18,3 pontos. Se, por um lado, isso contribui muito para o ajuste, impôs sacrifícios aos servidores de menores ganhos, principalmente os aposentados.

Esse efeito do crescimento da receita também se verificou na relação dívida consolidada líquida/RCL, que passou de 63,9% em 2020 para 43,8% em 2021, -20,1 pontos percentuais ou -31,5% reais, quando muitos estados nada pagaram da dívida com a União, o maior compromisso.

Apesar da melhora dos estados, alguns levarão tempo para atingir as notas “A” e “B”, na Capacidade de pagamento (Capag) calculada pelo Tesouro Nacional para efeito de concessão de garantia da União, pelas razões expostas no item 10 deste texto.

No tocante à previdência, dos 19 estados que possuíam dados para os dois anos comparados, 2019 e 2021, no regime financeiro em repartição, houve uma redução para a maioria, no período de R$ 16,5 bilhões no déficit previdenciário, ou 20,7%, sendo o maior o de São Paulo, 10 bilhões (45,3%), Minas Gerais, com 8,7 bilhões (46,6%). O Estado do Rio Grande do Sul reduziu R$ 3 bilhões (25,2%).

Deve ser destacado que a retirada dos benefícios dos militares (reformas e pensões), em seu valor líquido, contribuiu para a redução do déficit em R$ 33,4 bilhões. Minas Gerais, Rio de Janeiro e São Paulo reduziram em conjunto R$ 23,2 bilhões. O Estado do Rio Grande do Sul retirou R$ 5,1 bilhão, mas somou e unificou com a despesa dos civis, tornando o efeito nulo na redução do déficit previdenciário.

Conforme tratado no item 11, os déficits previdenciários não podem ser vistos sem as contribuições patronais que, junto com eles, formam a necessidade de financiamento da previdência. Como elas são variáveis em cada estado, os déficits apresentados são mais aparentes do que reais.

 Será essa melhora sustentável?  A curva da receita ficou bem acima da curva da despesa. A receita nominal dificilmente cai, salvo quando há uma grande recessão. Quanto à despesa, o sucesso vai depender dos governos estaduais

Aqueles estados, entre eles o Rio Grande do Sul, que aderirem ao regime de recuperação fiscal ficarão com uma prestação da dívida alta, após os anos iniciais com pagamento reduzido.

No caso do RS, o que pode pressionar o crescimento da despesa é a grande defasagem salarial do funcionalismo, o pagamento dos precatórios e a vedação de usar inativos e pensionista no cômputo da despesa com educação. O parecer da PGE em favor do Estado pode ser derrubado na justiça. 

[1] Conforme já explicado, adotamos a receita corrente líquida efetiva RCLe), a que fica com os estados, após as transferências aos municípios e ao Fundeb. A RCL calculada para efeito da LRF, pelas exclusões que contém, ficou descaracterizada como parâmetro. Só a adotamos na sua relação com a dívida consolidada.

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Para entender o que ocorreu é preciso separar o nível federal do nível regional, como assim classifica o demonstrativo NFSP do Banco Central. Em nível federal   houve superávit primário até 2013 e também em nível regional que, somados, corresponderam a 1,7% do PIB daquele ano.

A partir de 2014 houve o verdadeiro debacle das contas públicas: ambos os níveis que apresentaram resultado primário negativo. Porém o nível regional passou a positivo no ano seguinte, atingindo em torno de 0,1% do PIB por vários anos. Em 2019 já apresentou uma melhora, que se acentuou em 2020 (0,6 PIB) e 2021, 1,2% PIB), R$ 104,4 bilhões, em plena pandemia. As razões dessa melhora foram as transferências federais (2020) e o congelamento da despesa pela Lei federal n° 173/2020 (2020-2021) e a inflação, principalmente o aumento nos preços por atacado, que propiciaram uma enorme arrecadação em 2021.

Em nível federal, ao contrário do regional, os déficits se mantiveram altos, com redução no triênio 2017-2019. Em 2020, o déficit explodiu, ultrapassando um trilhão de reais, quando acrescido dos juros nominais da dívida. E só não foi muito maior, porque à época a Taxa Selic era a menor da história.

Em 2021 houve uma grande melhora também das contas federais. No período janeiro-novembro de 2021 o Tesouro Nacional passou de um déficit primário de R$ 699 bilhões em 2020, para R$ 49,3 bilhões de déficit, numa variação positiva de R$ 650 bilhões. Nesse montante está incluído o déficit de R$ 255,4 bilhões do INSS, mas que foi reduzido em 3,2% nominais ou 10,5% reais.

Esse crescimento do resultado primário resultou da combinação de um aumento da receita líquida de 332,9 bilhões (31% nominais e 21,3% reais) e de uma redução de despesa na ordem de R$ 316,9 bilhões (-17,9% nominais e -24,1% reais).

Pelo lado da receita, além da base deprimida de comparação (2020), houve um grande crescimento real, cujas razões estão destacadas nas notas explicativa do documento fonte, do Tesouro Nacional, referida no documento analítico. O maior aumento nominal ocorreu no Imposto de Renda (R$ 119,6 bilhões ou 34,7% nominais ou 24,8% reais), seguido de CSLL, IOF, dividendos e participações, entre outros.

Pelo lado da despesa houve a redução de R$ 78,2 bilhões do Apoio Financeiro a Estados e Municípios e de R$ 284 bilhões dos créditos extraordinários (-71,7%), todos decorrentes do coronavírus. A despesa com pessoal, mesmo com acréscimo nominal de 2,6%, apresentou uma redução real de 5,1%.

Como a receita nominal, especialmente a dos estados, cuja maioria vem do ICMS que incide sobre os preços, tenderá, no mínimo, a crescer de acordo com inflação. Como houve a grande contenção do crescimento vegetativo da folha, em decorrência das reformas, estão lançadas as bases para a continuidade do equilíbrio orçamentário. A dificuldade maior será para aqueles estados, como o RS, que terão que suportar uma prestação da dívida alta.

Tudo vai depender do crescimento econômico e de governos sérios que, sem arrochos salariais dos servidores, não voltem a fazer concessões que não encontrem amparo no crescimento da receita.

Quanto ao governo federal, que ainda apresenta déficit primário, precisa de superávit para cobrir grande parte dos juros que estão em torno de 5% do PIB, objetivo esse que será tanto mais fácil de atingir quanto menor for a taxa de juros e maior o crescimento do produto.

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Em primeiro lugar, esse é um objetivo que vem sendo perseguido desde o governo Sartori, que deu início a esse atraso, procurou eliminá-lo aumentando impostos, fazendo reformas, suspendendo o pagamento da dívida e tentando aderir ao Regime Recuperação Fiscal.

É preciso que se diga que a crise histórica das finanças,  que vem de décadas, foi agravada ultimamente por dois motivos: o crescimento da folha de pagamento, que passou de R$ 13,4 bilhões em 2010 para R$ 29,2 bilhões em 2018, num incremento de duas vezes a inflação e 1,5 vezes o crescimento da receita. Embora esse crescimento se verificasse em oito anos, ele foi gerado nos primeiros quatro (2011-2014). Para agravar mais a situação, entre 2015 e 2018, a receita corrente líquida cresceu apenas 0,5% ao ano em termos reais.

O governo atual, que assumiu em meio a essa crise, ainda teve sua receita reduzida substancialmente entre março e julho de 2020, quando recebeu ajuda federal para aplicar em saúde e para livre aplicação. A suspensão das prestações da dívida não foi sentida por  nosso Estado,  porque  já fazia desde julho/2017,  por força de medida liminar. Recebeu também benefício no tocante à dívida  com credores multilaterais.

Além disso, foi beneficiado pelas vedações ao aumento de despesa,  impostas pela mesma lei complementar que autorizou os recursos, a LC 173/020. Esse fato, acompanhado da receita que passou a crescer  a partir de julho de 2020, mais a ajuda federal, geraram grandes superávits  em todos os estados, permanecendo em déficit somente  RS e MG, mas com grande redução.

Além disso, o governo atual fez reformas profundas na previdência e nos quadros de pessoal, que terão grande efeitos com o passar do tempo. No curto prazo, no entanto, o maior efeito se verificou no aumento das contribuições previdenciárias.

Pode se dizer que os recursos federais tiveram grande influência no pagamento da folha, porque supriram com vantagem as perdas ocorridas, mas o Estado o utilizou a parcela que veio para aplicar em saúde na sua verdadeira finalidade, a saúde.  Recebeu no total, em torno de R$ 3 bilhões, nada tendo a ver com as somas estratosféricas de que se ouve falar. Quem quiser entender melhor o assunto, disponibilizo a apresentação em causa.

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Nos oito anos de Fernando Henrique, os referidos gastos cresceram 3,01 pontos do PIB, ao passarem de 16,50% para 19,51%. Nesse período o crescimento médio do PIB foi de 2,3%.

Já nos oito anos do Governo Lula, a despesa primária em proporção do PIB cresceu menos, 1,66 pontos, passando de 19,51% para 21,17% (sem considerar a capitalização da Petrobrás, caso em que o crescimento seria de 2,8%). O maior crescimento do PIB no período Lula (4,1%) do que no período FHC (2,3%) foi o responsável pelo crescimento relativo menor.

Em termos absolutos, no entanto, o crescimento da despesa primária do período Lula foi maior: 6,8% para 5,9% do período FHC. É importante destacar, ainda, que no segundo período de Fernando Henrique o crescimento dos gastos primários foi menor que o do primeiro: 3,4% para 5,2%. Já no período Lula, o comportamento foi inverso: 7,5% no segundo para 6,1% no primeiro..

Esse crescimento tão expressivo só foi possível pelo também expressivo crescimento da receita. O problema disso decorrente é que certos gastos públicos, uma vez criados, são de difícil redução, mesmo quando cai a receita. As despesas públicas são como as doenças incuráveis. A solução está em não adquiri-las. Isso talvez explique as altas taxas de crescimento da despesa no Governo Dilma, mesmo que tenha havido decréscimo da despesa com pessoal, geralmente a despesa mais rígida.

Em 2011, o primeiro ano do Governo Dilma, os gastos primários cresceram em termos absolutos 5,4%, passando para 21,65% do PIB, aumentando 0,48 pontos.

Com base na tabela no final, relativa ao período de janeiro a novembro do corrente, comparada com igual período do ano anterior, constatam-se os seguintes fatos principais:

a) A receita líquida apresentou um crescimento real de apenas 1,2%, apresentando um leve crescimento em relação ao PIB, ao passar de 19,49% para 19,52%. Nesse mesmo período, a despesa total (exceto as transferências que constam dedutivamente da receita) cresceu 6,7% reais, passando de 17,07% para 18,02% do PIB, ou seja, 0,95 pontos.

b) As receitas do Tesouro decresceram 0,7%, motivadas em parte pelas desonerações fiscais, causando prejuízo a Estados e municípios, cujas transferências recebidas cresceram apenas 0,1%.

c) O que apresentou expressivo crescimento foram as receitas previdenciárias, na ordem de 6,6% reais. Mesmo assim cresceram um pouco menos que os benefícios, que se expandiram 7,3%. Em função disso o déficit previdenciário aumentou 11,3% reais, ao passar de R$ 40,4 bilhões para R$ 47,4 bilhões, em valores nominais.

d) O problema previdenciário, estando o emprego em alta, desaparece para o sistema urbano, que apresentou superávit alto e crescente, de R$ 12,8 bilhões, passando de 0,28 para 0,31% do PIB. Já no sistema rural ocorre alto déficit, que também é crescente, passando de 1,35% para 1,49% do PIB. O déficit rural já alcança praticamente R$ 60 bilhões.

e) Somando-se o déficit do Regime Geral com o dos servidores públicos, o valor global deverá superar a R$ 110 bilhões no encerramento do exercício corrente.

f) A despesa com pessoal, conforme já citado, onde está englobada a despesa com inativos e pensionistas do serviço público federal, apresentou crescimento nominal de 3,4%, ficando 1,4% abaixo da variação do IPCA e caindo em relação ao PIB, de 4,24% para 4,14%. Mas havia uma boa gordura, pois os aumentos reais deste item foram de 10,5%, 4,5% e 1%, nos triênio 2009-2011, respectivamente.

g) Apresentaram expressivos crescimentos reais no período as despesas do FAT (9,8%); os benefícios LOAS/RMV (12,5%) e as outras despesas de custeio (11,4%), mudando a participação no PIB desta última de 3,16% para 3,48%.

h) Da mesma forma, a outras despesas de capital (investimentos) cresceram 16,6%, passando de 1,18% para 1,36% do PIB, o que é positivo, diante do reduzido nível dos investimentos federais. Deve ser destacado, no entanto, que os investimentos federais estão inchados pelo programa Minha Casa, Minha Vida, sem o que eles seriam de R$ 43,7 milhões ou 1,09% do PIB.

i) Por fim, o resultado primário, que é a poupança para pagar a dívida, caiu 37,4%, passando de 2,42% para 1,50% do PIB, ficando muito abaixo da meta estabelecida. Com isso, mesmo com a redução dos juros pelo valor menor da Selic, o superávit formado cobrirá 1/3 ou pouco mais dos encargos devidos no exercício, acumulando-se o excedente ao saldo devedor da dívida, produzindo mais juros nos períodos subsequentes.

Diante de tudo isso, só o crescimento da receita pode evitar uma crise fiscal do Brasil e esse crescimento só pode advir do crescimento do PIB, porque a carga tributária necessita ser reduzida ao invés de aumentada. Essa também tem sido a preocupação do atual governo. O ideal seria a redução da despesa, o que é praticamente impossível, devido à sua rigidez e a repercussão política que uma medida dessas provocaria, em decorrência do alto peso da área social.

A carga tributária nacional, passou de 17,4% do PIB em  1960 para 35% em 2010, conforme se verifica na  tabela no final. No rol das receitas  estão incluídos a partilha do salário-educação e a redistribuição do Fundef/Fundeb, mas não inclui   as  relativas aos SUS, à merenda escolar e aos convênios.

Nesse período, a arrecadação própria dos municípios passou de 0,8% do PIB para 2,12%, com uma participação no total nacional de 1,1% para 6,42%. Incluindo as transferências da União e dos estados, a participação dos Municípios  passou de 6,6% para 18,3%, tendo quase triplicado, embora o número deles tenha passado de 2.765 em 1980 para 5.565 em 2010, mais do que o dobro. Os Estados, por seu turno, foram os que mais perderam, ao passarem de 34% do PIB  em 1960 para  para 24,7% em 2010.

As dificuldades dos Municípios decorrem, basicamente,  de dois fatores. Pelo lado da receita, a dependência das transferências, especialmente as federais, onde o Fundo de Participação dos Municípios – FPM representa para os pequenos municípios até 90% de sua receita total, representando para a metade dos municípios do RS mais de 50%, em média,  de sua arrecadação.  
O FPM tem como fonte o Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI e o Imposto de Renda,  sobre os quais o governo federal concede desonerações, como instrumento de política econômica. Em veículos as isenções ou reduções do IPI provocaram queda  na arrecadação de 41,5% de janeiro a setembro de 2012 sobre igual período ano anterior. O mesmo acontece com a chamada CIDE combustíveis, onde há participação dos municípios, cuja queda de arrecadação entre janeiro e agosto do corrente ano foi de quase 63% em relação a igual período do exercício anterior.

Os municípios maiores, com mais base econômica, sofrem mais os efeitos da queda do ritmo de crescimento do ICMS, do qual participam em ¼ da arrecadação.

Talvez a maior causa da crise dos municípios esteja no lado da despesa, com a constante criação em Brasília de obrigações, sem levar em conta a peculiaridades locais. Além da educação básica,   na saúde deve ser aplicado 15% da receita de impostos e transferências, percentual esse que na prática é muito maior, porque recai nos municípios a omissão dos estados que aplicam menos da metade dos 12% que lhes são atribuídos pela mesma legislação.

Como a população está mais próxima das administrações municipais, é lá que chegam todas as demandas por serviços públicos. Além do ensino fundamental que cabe prioritariamente aos municípios, caberá a eles o atendimento progressivo até 2016 de toda a demanda por pré-escola. Some-se a isso, sem discutir o mérito,  o piso nacional do magistério e o cumprimento da lei de resíduos sólidos, em que há promessa de ajuda da União, mas que envolverá recursos próprios.

Neste ano, em função da queda da arrecadação, os prefeitos terão grande dificuldade para fechar suas contas, porque a lei de reponsabilidade fiscal estabelece que nos últimos oito meses antes de terminar o mandato, só podem ser realizadas despesas que puderem ser pagas dentro do exercício e, se isso não for possível, deverão deixar disponibilidade financeira para tal. Esse dispositivo, em muito boa hora,  veio sanear a prática anteriormente existente de deixar despesa para o sucessor pagar, inviabilizando as futuras administrações. Mas criou-se  mais uma dificuldade para os administradores.

A lição que fica disso tudo é que o governo federal, incluindo o Congresso Nacional, ao editarem leis, não podem virar as costas para os demais entes federados, que dispõem geralmente de orçamentos apertados para o desempenho de suas atribuições. Ainda bem que o governo federal manifestou disposição de ajudar os Municípios no encerramento de mandato dos atuais prefeitos.

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