Lei Kandir – Darcy Francisco

Lei Kandir, mais uma ilusão gaúcha

Darcy Francisco — Thu, 27 Feb 2020 10:35:04 +0000

Historicamente, não podendo fazer as reformas que agora estão sendo feitas, o Estado do RS sempre atribuiu as causas de sua crise a fatores externos, o que é verdade apenas em parte. E, em decorrência, esperava sempre a solução por parte do governo federal.

Quem não lembra do ressarcimento das estradas federais, que sempre constavam dos orçamentos, como a panaceia que equilibraria as contas do exercício? Pois, depois de incansáveis cobranças, o governo estadual acabou recebendo seu pagamento (R$ 258 milhões à época), que serviu para pagar o 13° salário do ano de 2002., para o que não dispunha de recursos.

De alguns anos para cá, a escolhida é a Lei Kandir e não é só por nosso Estado, mas por todos. Para quem não sabe, essa lei, cujos postulados foram constitucionalizados em 2003, isenta do ICMS a exportação de mercadorias, o que inclui produtos primários e semielaborados. Antes eram isentos somente os industrializados.

Para a maioria, isso passou ser a causa da crise dos Estados. O Estado do RS, entre 1970 e 1998, formou um déficit médio anual de 15%, sendo a causa primária do atual endividamento. A Lei Kandir é do final de 1996, portanto, sua influência foi de dois em 28 anos.

Embora pareça que os recursos estão concentrados da União, 67% de sua receita líquida é vinculada à Seguridade Social, onde foram despendidos 81% em 2018, alcançando todos os estados. Então, o que resta para atender mais de 30 ministérios e todos os demais órgãos, é apenas 19%.

Mas não é só isso, o País necessita formar superávit primário para pagar nem que seja uma parte dos juros, sem o que a dívida pública explode. Em 2019, o déficit primário foi de 79 bilhões, depois de ter sido R 160 bilhões em 2016. O déficit fiscal chegou a R$ 515 bilhões em 2015, está em R$ 388 bilhões.

Por isso, a União não tem como ressarcir os estados. E se o fizer, será mediante criação de mais impostos. Então, se precisa de mais impostos que os estados o façam e recebam as consequências resultantes, boas ou más. Afinal, não querem mais Brasil e menos Brasília?

Isso não é uma apologia à criação de impostos. Quero apenas mostrar que essa reivindicação como vem sendo feita é impossível. E que temos que ter em mente que como gaúchos ou de qualquer outro estado, somos também brasileiros. E a ninguém interessa o desequilíbrio federal.

Publicado no Jornal do Comércio de 27/02/2020.

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As perdas da Lei Kandir

Darcy Francisco — Tue, 21 Feb 2017 12:03:00 +0000

O ressarcimento das chamadas “perdas” da Lei Kandir nunca me convenceram, principalmente porque não há como calculá-las, porque as exportações aumentaram em função dela. Se as exportações não aumentaram, então a lei foi inútil e deveria ser revogada.

Mas esse não foi o entendimento dos governantes em 2003, quando em vez de propor sua revogação, propuseram e aprovaram a constitucionalização de seus postulados.

As exportações não geram arrecadação diretamente, mas aumentam a renda interna e propiciam maior consumo, gerando mais tributos.

Houve alguma perda aos Estados, mas hoje elas não existem mais. Apesar das inúmeras opiniões em contrário de amigos e técnicos especializados do Estado, para mim, as “perdas” da Lei Kandir não passam de uma miragem, como tantas outras que dominam o Estado, conforme muito bem destacado pela jornalista Rosane de Oliveira, na Zero Hora de hoje (21/02/2017).

Sobre esse assunto, transcrevo o que consta do livro “O Rio Grande em saída?”, p. 170/175, que foi baseado em texto do economista Ricardo Varsano, sob o título Fazendo e Desfazendo a Lei Kandir, BID, 2013.

5.3.1. As “perdas” da Lei Kandir

Esse é um assunto de que muito se fala e é controvertido. Por isso, reservamos um espaço maior para tratar dele, sem, contudo, analisar todas suas nuanças.

A denominada Lei Kandir, Lei Complementar n° 87/1996, é a lei complementar que regula o art. 155, § 2º da Constituição, que trata do Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestação de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS), mas não é conhecida por isso e sim pelas perdas que causou ou teria causado à arrecadação dos estados e municípios.

A Constituição de 1998 introduziu diversas alterações no então ICM, aumentando sua base, ao incluir combustíveis, lubrificantes, energia elétrica, minerais e serviços de transportes interestadual e intermunicipal de comunicação, todos antes sujeitos a tributos federais que foram extintos. Em decorrência dessas alterações à sigla do imposto foi acrescido um “S”, passando a ser ICMS.

Apesar desse aumento de base, mesmo que o ICMS tenha beneficiado com a não incidência os produtos industrializados exportados, deixou de fora os produtos semielaborados. Isso o descaracterizava como um IVA (imposto sobre valor adicionado) adotado nos demais países do mundo. Essa modificação foi introduzida pela Lei Kandir, o que, aliás, já estava previsto na Constituição de 1988.

Apesar de todas as críticas à lei em causa, nunca houve uma proposta tendente a revogá-la. Pelo contrário, a Emenda Constitucional nº 42/2003 acabou constitucionalizando seus postulados.

Na Constituição de 1988, artigo 155, inciso X, letra “a”, referindo-se ao ICMS, anteriormente, assim estabelecia:

“O imposto “não incidirá sobre as operações que destinem ao exterior produtos industrializados, excluídos os semi-elaborados definidos em lei complementar”.

A Emenda Constitucional citada alterou a redação da letra “a” do inciso X, que passou a dispor da seguinte maneira:

“O imposto não incidirá sobre operações que destinem mercadorias ao exterior, assegurada a manutenção e o aproveitamento do montante do imposto cobrado nas operações e prestações anteriores”.

A nova disposição constitucional aumentou a abrangência da isenção, porque esse é o sentido da palavra mercadorias e, ainda, deixou explícito o direito das empresas exportadoras de se ressarcirem do imposto pago na compra da matéria-prima, o que antes existia, mas não era expresso.

Ao invés de compensar as perdas temporárias, A Lei Kandir resolveu suavizá-las estabelecendo o seguro receita que seria entregue aos estados numa quantia calculada segundo critérios definidos em seu anexo, da qual 25% seriam distribuídos aos municípios.

Segundo Varsano (2013), as transferências não eram para compensar os estados pelas perdas que sofreriam por deixar de tributar as exportações de produtos primários, semielaborados, bens de capital e bens de consumo. Há duas razões para isso, sendo uma de ordem prática e outra de ordem econômica. A primeira decorria da dificuldade de quantificar as perdas, e a segunda do fato de os IVAs do mundo não tributarem esses produtos.

Segundo o mesmo autor, até 2000, enquanto durou o seguro-receita, a Lei Kandir não impediu que a arrecadação real dos estados crescesse. Na média do período 1997-2000, em relação a 1996, o crescimento real do ICMS no País foi de 7,4% e 12,1%, quando acrescida do seguro-receita. No caso do RS, esses números foram bem menores, mas positivos: 1,3% e 8,1%, respectivamente. Os percentuais citados constam da Tabela 5 do trabalho referido.

A Lei Complementar n° 102/2000 não eliminou o seguro-receita, mas suspendeu sua aplicação entre 2000 e 2002, determinando a distribuição de valores fixos, sendo que para 2000 seriam descontados os valores já distribuídos pelo seguro-receita.

A Lei Complementar n° 115/2002 eliminou o seguro-receita sem, contudo, perpetuar as compensações. Determinou que em 2003 fossem distribuídos aos estados R$ 3.900 milhões. E nos exercícios 2004 a 2006, seriam repassados os valores que fossem consignados no orçamento da União.

Por fim, a Emenda Constitucional n° 42 de 2003, ao mesmo tempo em que elevou ao nível constitucional as disposições da Lei Kandir, conforme referido, praticamente perpetuou as entregas de recursos aos estados, no artigo 91 das disposições transitórias.

Esse artigo determina que a União entregue aos estados o montante definido em lei complementar, de acordo com critérios, prazos e condições nele determinados, podendo considerar as exportações para o exterior de produtos primários e semielaborados, a relação entre as exportações e as importações, os créditos decorrentes de aquisições ao ativo permanente e a efetiva manutenção e aproveitamento do crédito do imposto antes citado. Consta também do mesmo art. 91 das DCT que enquanto não for editada nova lei complementar, permanecerá vigente o sistema estabelecido na Lei Complementar nº 115/2002. Essa lei até o final de 2012 não havia sido editada. Em função disso, são distribuídos valores nominais fixos.

No entanto, o parágrafo 2° do artigo 91 estabelece uma transitoriedade nessa distribuição, estabelecendo que a entrega dos recursos perdure até que o ICMS tenha o produto de sua arrecadação destinado em proporção não inferior a 80% ao estado onde ocorrer o consumo das mercadorias, bens e serviços (Ver Box).

Segundo o autor citado, 20 estados já preenchem essa condição. Só não preenchiam essas condições em 2011 Acre, Distrito Federal, Maranhão, Piauí, Rio de Janeiro e Rio Grande do Norte (Tabela 7 do trabalho citado).

Ainda, segundo o autor, o texto em questão é dúbio. Uma possível interpretação é que a condição para a cessação da entrega de recursos deve ser aplicado estado a estado. Nesse caso, apenas os estados onde essa condição não foi satisfeita deveriam continuar a receber os recursos. Outra interpretação é que os recursos devem continuar a ser entregues a todos os estados até que a condição seja satisfeita em todos eles. Se é que isso não aconteceu em 2012, certamente acontecerá caso haja a pretendida redução das alíquotas aplicáveis às operações interestaduais.

Diante do exposto, parece que os ressarcimentos da Lei Kandir estão com os dias contados, até porque nada garante que as perdas aludidas, que existiram no curto prazo, continuem a existir. A arrecadação real cresceu, para o que as alterações trazidas pela Lei Kandir deve ter contribuído ao incentivar as exportações, aumentando a renda interna e possibilitando mais importação, sobre o que incide ICMS. Por outro lado, o cálculo das perdas tomam como base as exportações que, certamente, teriam um valor bem menor não fosse a lei em causa.

A partir de 2004, a União passou a fazer também transferências voluntárias aos estados a título de fomento às exportações, de cujo valor é destinado 25% aos municípios. Elas foram mais ou menos crescentes até 2008, quando alcançaram R$ 3.251 milhões no País, tendo sido fixadas em R$ 1.950 milhões, de 2009 até 2012, em valores nominais. No RS essas transferências foram mais ou menos crescentes até 2008, decrescendo após, para alcançar em 2012 menos de 45% do valor transferido no ano 2008, zerando em 2013.

As transferências decorrentes da Lei Kandir foram decrescentes ao longo do período 1998-2012, quando, em termos reais, atingiu percentual pouco superior a 20% (Tabela 5.4).

Se a redução das transferências da Lei Kandir pode ser explicada pelas razões citadas, o mesmo não pode ser dito das transferências de fomento às exportações, que nada justifica sua redução e total eliminação , a não ser a contenção de despesa por parte do Governo Federal.

BOX

O que é tributar de acordo com o princípio de destino

Segundo Varsano (2013), tributar de acordo com o princípio do destino, como o próprio nome indica, significa tributar todos os bens destinados ao estado, ou seja: a) tributar todos os bens produzidos no estado que são consumidos no mesmo estado; b) tributar com a mesma alíquota utilizada no caso do item (a) todos os bens importados do exterior que são consumidos no estado; c) tributar com a mesma alíquota utilizada no item (a) todos os bens importados de outros estados que são consumidos no estado; d) não tributar bens exportados ao exterior; e) não tributar bens exportados a outros estados. Como (a), (b) e (d) já ocorrem, o ICMS teria o produto de sua arrecadação integralmente destinado ao estado onde ocorrer o consumo das mercadorias, bens e serviços caso (c) e (e) ocorressem.

O cobertor curto das finanças estaduais

Darcy Francisco — Mon, 02 Apr 2012 13:24:00 +0000

Com o fim da espiral inflacionária, ficou evidente o déficit estrutural do Estado, que era escondido pela inflação. Em função disso, diversos meios foram utilizados pelos sucessivos governos para seu financiamento ou enfrentamento, como privatização de ativos, vendas de créditos, uso do caixa único, redução do nível de investimentos e não cumprimento das vinculações constitucionais, com destaque para educação e saúde.

É verdade que, desde 1999, vem sendo feito um ajuste fiscal, em parte imposto pelo acordo da dívida assinado no ano anterior, culminando em 2008 com o denominado déficit zero. Na obtenção desse déficit zero ficou sem cumprir uma parcela significativa das vinculações constitucionais, que antes também não era cumprida, a despeito da ocorrência concomitante de déficits expressivos.

A verdade nua e crua é que, cumprindo tudo o que determina a legislação, sempre a despesa superará a receita entre 11 e 12%, mesmo com zero de investimentos. E para superar essa insuficiência financeira, o incremento de receita deve ser o triplo, porque de cada três arrecadados, dois devem ser gastos automaticamente, devido às vinculações referidas.

Essa insuficiência de recursos é agravada pela redução da participação das transferências federais no conjunto das receitas correntes do Estado, cujo percentual baixou de 12,6% em 2006 para 9,99% em 2011. Só em 2011, incluindo as transferências de capital, houve uma redução real de 5,2% em relação ao exercício anterior. As transferências da Lei Kandir em 2011 foram menos de 22% do valor de 1998, em termos reais.

A solução para os problemas estaduais está em duas reformas: a tributária e a previdenciária, ambas de competência federal, na maioria de seus itens. A renegociação da dívida ajudaria muito nesse processo, mas não tem a dimensão que muitos pensam. A finalidade principal dessa renegociação será a redução do estoque da dívida, que deixou de decrescer pelo crescimento dos resíduos, que decorre basicamente das operações de crédito pré-existentes e do tratamento dado a elas, da variação a maior do IGP-DI em relação ao IPCA, e também da taxa de juros de 6%, que é muito alta em se tratando de taxa real.

A reforma tributária, embora necessária, sozinha não resolve o maior problema, que é a previdência, cuja insuficiência de recursos em 2011 foi de R$ 6,7 bilhões, o equivalente a 2,7 vezes o valor do serviço da dívida, na ordem de R$ 2,5 bilhões. Só em pensões o Estado despendeu R$ 1,6 bilhão. Aliás, o Brasil é um dos países que mais suporta esse tipo de gastos, onde despende 3,2% do PIB, quando os países ricos da OCDE gastam apenas 0,8%.

Quanto à reforma da previdência, um dos problemas já foi resolvido, o que diz respeito ao valor do benefício da aposentadoria, que passou a ser pela média das contribuições e não mais pela a remuneração integral. Mas isso só é aplicado aos que ingressarem no serviço público a partir de janeiro/2004, ou mesmo antes, desde que não tenham 20 anos de serviço público no momento da aposentadoria, entre outras condições.

Algumas lacunas, no entanto, permanecem. Primeiro é quanto às pensões por morte, concedidas independente de qualquer condição de seletividade, inclusive superando o teto salarial. A outra diz respeito ao tempo de contribuição e à idade mínima de aposentadoria da mulher, do professor e do militar. Com isso, há pessoas que se aposentam tendo uma expectativa de vida de 30 anos ou mais, tendo contribuído durante 25 anos com 11% mais 22% de contribuição patronal, que cabe ao Estado.

A precocidade das aposentadorias está sendo um dos responsáveis pelos baixos salários pagos aos servidores ativos, como na Educação e na Brigada Militar. No primeiro caso a idade mínima para aposentadoria é de apenas 50 anos, e no segundo ela não existe, para a obtenção de um benefício na inatividade com valor integral. Por isso, a reforma tributária deve vir acompanhada da reforma da previdência.

A reforma tributária torna-se necessária, ou melhor, indispensável, para reverter essa alta participação da União, que detém 57% do total da arrecadação nacional, enquanto os Estados ficam com 24,7% e os municípios com apenas 18,3%, embora esses últimos tenham aumentado muito sua participação dos últimos tempos (dados de 2010).

Mas isso, embora necessário, não será fácil, porque a União, mesmo com um crescimento recorde de arrecadação em 2011 (17,2% nominal e 10% real) e ficando com 20% do PIB de receita, conseguiu investir pouco mais de 1% dele e pagar apenas 52% dos juros da dívida pública. Os restantes 48% dos juros incorporaram-se ao estoque da dívida pública.

Por tudo isso, o RS e os estados, de um modo geral, só irão se desafogar de todo esse impasse financeiro no longo prazo e, assim mesmo, se desde logo começarem a pressionar o Governo Federal e Congresso Nacional para fazer a reformas estruturais e medidas citadas, fazendo também a parte que lhes cabe em cada esfera federativa, sem temer as corporações. Fora disso não há salvação!

A verdade sobre a Lei Kandir

Darcy Francisco — Wed, 25 Oct 2006 12:26:00 +0000

Nos debates dos candidatos ao governo do Estado ouve-se muito a acusação de um candidato, que culpa o outro por ter votado a favor da Lei Kandir.
Para que as pessoas entendam bem, a Lei Kandir isentou do Imposto de Circulação de Mercadorias – ICMS as exportações de produtos primários e semi-elaborados, quando destinados ao exterior, dando o mesmo tratamento que já era dado aos produtos industrializados, que são isentos desde o surgimento desse tributo, em 1967.
A Lei trouxe duas conseqüências: uma positiva, que foi o aumento da competitividade dos produtos nacionais; outra negativa, que foi a redução da arrecadação do referido tributo por parte dos estados.
Para compensar essa perda, a Lei em causa estabeleceu um mecanismo de ressarcimento, inicialmente até 2002, tendo sido prorrogado posteriormente, ainda no final do governo federal anterior, para 2006. No entanto, esses ressarcimentos apresentaram um comportamento decrescente, que se acentua a cada ano, passando de 4,5% das exportações em 1998, para apenas 1,3% em 2005, ou menos da metade em valores absolutos.
Se uma lei é ruim e, principalmente, se é editada em um governo anterior, o procedimento esperado do governo que assim a considera é propor sua revogação. É o que se espera de um governo sincero em suas manifestações.
Entretanto, no caso em tela aconteceu o contrário. Os dispositivos da citada lei, em vez de suprimidos, passaram a ter mais força, pois foram incluídos na Constituição Federal, por meio da reforma ocorrida em 2003.
Os ressarcimentos também foram mantidos pela alteração constitucional referida, devendo seguir os ditames legais existentes, até que uma nova alteração venha a ocorrer, não definindo, no entanto, a importância a ser repassada aos estados, que ficam dependentes da importância que for consignada no orçamento da União.
Diante disso, se hoje existe isenção de ICMS de todo produto exportado, essa isenção não está mais amparada na Lei Kandir, mas na própria Constituição Federal.
É a reforma de 2003 e não mais a lei de 1986 que assim estabelece, porque uma norma posterior substitui a anterior, especialmente se a nova norma for de uma maior hierarquia.
Por isso, todas as correntes políticas em disputa são responsáveis por esses dispositivos, uma por tê-los criado, e a outra por ter dado mais força aos mesmos, quando poderia ter proposto sua revogação.

Publicado em zero Hora em 25/10/2006.